SP publica Resolução com procedimentos para obtenção de perdão tributário
A Resolução Conjunta do Estado de São Paulo SFP/PGE 1/2019, publicada dia 08/05, estabelece procedimentos para obtenção do perdão tributário de autos de infração provenientes da utilização de benefícios fiscais não aprovados pelo CONFAZ.
Histórico do caso: o Estado de SP, embora concedesse também seus incentivos sem aprovação do CONFAZ, restringia o aproveitamento de créditos de ICMS pelas empresas paulistas, em operações interestaduais, quando o remetente dos produtos fosse empresa enquadrada em regime especial não aprovado pelo CONFAZ.
Como se sabe, os incentivos fiscais são baseados em créditos presumidos, redução de base de cálculo, ou redução de alíquota, contudo, na emissão da nota fiscal a empresa beneficiada destaca o ICMS cheio da operação. Eventual redução é feita na escrituração fiscal. Com isso, fornece o crédito cheio da operação para o destinatário, pagando apenas uma parte do imposto devido, beneficiando-se da diferença.
Em resumo, todo o sistema de incentivos está baseado na diferença entre o crédito de ICMS fornecido, e aquele efetivamente recolhido. Quando tal procedimento se dá em operações internas, o ônus do benefício é suportado tão somente pelo Estado concedente do incentivo. No entanto, quando ocorrido em operações interestaduais, o ônus acaba suportado pelo Estado de destino, visto que aquele crédito “inexistente”, posto que não recolhido pelo remetente, será aproveitado pelo destinatário, reduzindo o ICMS a pagar em outro Estado.
Não à toa o Senado Federal promulgou a Resolução de n° 13, reduzindo a alíquota de produtos importados para 4%: como grande parte dos incentivos ocorrem em operações de importação, buscou-se com isso reduzir o impacto nas operações interestaduais, já que o crédito concedido seria pequeno.
O Estado de SP usava um expediente truculento, e reconhecidamente ilegal pelo STJ para se defender da guerra fiscal: no lugar de litigar com os Estados concedentes dos benefícios, atacava o contribuinte paulista, glosando os créditos tomados por eles nas operações interestaduais incentivadas. Era o famoso “a corda arrebentando do lado mais fraco”.
Com a convalidação de todos os incentivos pela Lei Complementar 170/2017, e também pelo Convênio CONFAZ 190/2017, SP resolveu perdoar todos aqueles autos de infração.
Para tanto, basta o contribuinte apresentar requerimento na forma da Resolução Conjunta acima citada, e desistir das impugnações e/ou recursos em andamento.
Para aqueles autuados e cujos débitos foram já quitados, o Estado, claro, não pensa em devolver o dinheiro.
Contornos da guerra fiscal, benefícios concedidos sem aprovação do CONFAZ, e a posição atual do STF.
A Constituição Federal em seu art. 155, parágrafo 2°, inciso VI, estabelece que, salvo deliberação em contrário dos Estados e do Distrito Federal, as alíquotas internas do ICMS não poderão ser inferiores às alíquotas interestaduais.
Esse mesmo parágrafo, em seu inciso XII, alínea g, determina ainda que caberá à Lei Complementar determinar de que forma os Estados e o Distrito Federal poderão conceder e revogar incentivos e benefícios fiscais.
Por sua vez, e cumprindo o mandamento constitucional acima exposto, a Lei Complementar n° 24 de 7 de janeiro de 1975 em seu art. 1°, assim determina: “As isenções do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias serão concedidas ou revogadas nos termos de convênios celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal”.
Com base nos dispositivos legais mencionados, a posição do STF não poderia ser outra senão pela inconstitucionalidade dos incentivos e benefícios fiscais não autorizados pelo CONFAZ – Conselho de Representantes das Fazendas Estaduais, cuja regulação e funcionamento estão previstos na própria LC 25/75.
Os Estados, por sua vez, há décadas concedem incentivos e benefícios das mais variadas naturezas e formatos sem a autorização do CONFAZ: daí o termo “guerra fiscal”, pois à revelia dos demais Estados, cada Ente da Federação busca atrair empresas concedendo facilidades tributárias. Basta um Estado fazê-lo para que os demais se vejam obrigados a seguirem a mesma linha, pois do contrário, correm o risco de forte redução da arrecadação ante o esvaziamento de empresas migrando em busca de regimes tributários mais amigáveis.
Desse modo, a guerra fiscal acaba sendo travada em três frentes de batalha: i) Estados disputando quem concede o melhor incentivo, todos à revelia do CONFAZ; ii) Estados propondo ações diretas de inconstitucionalidade (ADIN) no Supremo em relação a leis concessivas de outros Estados, buscando invalidá-las; e iii) Estados glosando créditos de empresas sediadas em seu território, que tenham comprado mercadorias de empresas sediadas em outros Estados, beneficiárias de incentivos fiscais.
A glosa de créditos já fui julgada ilegal pelo STJ, o qual entende, de forma pacífica, não ser possível penalizar os destinatários das mercadorias cuja operação de circulação tenha sido incentivada, devendo o Estado de destino, caso pretenda se insurgir contra a medida, buscar seus direitos diretamente em relação ao Estado de origem, e não em relação ao contribuinte. Os outros dois itens, no entanto, continuam sendo praticados.
O STF, como dito, tem se posicionado pela inconstitucionalidade de tais benefícios. Ainda não há decisão com efeito vinculante, de aplicação imediata a todo e qualquer benefício fiscal em vigor. De maneira que as discussões acabam tendo como alvo sempre uma lei específica, alvo de alguma ADIN; enquanto isso, os Estados seguem promulgando novas leis, e os contribuintes aproveitando suas benesses.
Entretanto, uma preocupação atormenta o sono desses contribuintes: caso o STF venha a julgar inconstitucional o benefício até então utilizado, estaria a empresa obrigada a recolher a diferença entre o valor devido e o efetivamente recolhido, retroativa ao início da utilização do regime especial em questão?
A princípio, a resposta é positiva: se o benefício é inconstitucional, jamais surtiu efeitos, e nesse sentido, seria devido o recolhimento da diferença ao menos em relação aos últimos cinco anos, obedecendo o prazo prescricional previsto no art. 174 do CTN.
No entanto, para alívio dos contribuintes, o STF tem aplicado o art. 27 da Lei 9.868/99 (lei da ADIN), e modulado os efeitos de suas decisões nesse sentido, ou seja, ao julgar um benefício fiscal inconstitucional, o faz com efeitos da decisão em diante, sem o efeito retroativo. Com isso, ficam os contribuintes livres de recolher toda a diferença de tributos, mesmo que o seu benefício venha a ser julgado inconstitucional.
Tal aplicação se baseia na segurança jurídica, por óbvio, visto que nenhuma empresa utiliza um benefício fiscal de má-fé, ao contrário, o faz acreditando na eficácia e validade de uma lei estadual: se o próprio Ente tributante descumpre ditames constitucionais, não deve ser o contribuinte o penalizado.
Em recente julgado neste mês de março, em pauta as ADINs 2.663 e 3.796, o STF entendeu inconstitucionais as Leis n° 11.743/2002 do Rio Grande do Sul, e 15.054/2006 do Paraná; contudo, modulou os seus efeitos. Em julgamentos anteriores, como dito, o Tribunal havia se posicionado da mesma forma.
Considerando que obter unanimidade dos Estados para concessão de benefícios fiscais é tarefa quase impossível, bem como vislumbrando a incerteza em matéria tributária que cerca os contribuintes quanto ao futuro – teremos reforma? Benefícios serão extintos ou validados pelo CONFAZ? –, saber que eventual mudança futura não retroagirá já traz algum alento. Afinal, segundo o ex-Ministro Pedro Malan, no Brasil até o passado é imprevisível; nesse caso, ao menos, tende a não ser.
Marco Aurelio Alves Medeiros
Advogado, MBA em Direito da Economia e da Empresa, MBA em Gestão de Negócios, Mestrando em Contabilidade Tributária, Sócio da MSA Advogados, e Diretor da Múltipla Consultoria.