Visão geral sobre reforma tributária: o que pode ser modificado por lei

Esse é o terceiro artigo da série sobre reforma tributária, e vamos abordar as mudanças infraconstitucionais, as que podem ser feitas por meio de leis ordinárias, decretos, e algumas até mesmo por atos infralegais, tais como instruções normativas, resoluções, dentre outras.

No primeiro artigo tratamos dos aspectos gerais da reforma, e no segundo artigo falamos das propostas de emenda constitucional em tramitação na Câmara (PEC 45) e no Senado (PEC 110), as quais criam o IBS em substituição ao IPI, ICMS, ISS, PIS e COFINS.

Mudar a constituição é sempre mais difícil do que alterar leis ordinárias. Daí que talvez a reforma devesse começar por aqui.

Na verdade, grande parte dos entraves enfrentados pelas empresas em matéria de tributos sequer está prevista em lei: são as obrigações acessórias, miríade burocrática que transforma a tarefa de apurar tributos em uma maratona de mais de 2 mil horas por ano, segundo estudo do Banco Mundial (Doing Business).

Estamos falando de SPED, E-social, Declarações fiscais etc. Uma única nota fiscal pode exigir milhares de informações diferentes, as quais serão cruzadas com várias outras fornecidas ao fisco por meios diversos, como as declarações citadas. E ai daquele que informar algo divergente…

Erro nas declarações, ainda que não tenha implicado em qualquer supressão de tributos, é passível de multa. E o pior: multa proporcional às operações não informadas, ou informadas incorretamente. Uma nota fiscal que se deixe de escriturar no livro de entradas, por exemplo, gera uma multa de 3% do valor da operação, mesmo que nenhum tributo tenha sido pago a menor.

Qualquer ser pensante, poderia questionar: se a multa não depende do tributo, mas decorre do erro de procedimento em si, qual a diferença em deixar de escriturar uma nota fiscal de R$ 100,00 e uma de R$ 100 milhões? Por que a multa é diferente, se o erro é o mesmo? A multa por supressão de tributo, naturalmente, tem o valor proporcional ao que se deixou de pagar. Mas se já há esse tipo de multa, por que apenar também de forma proporcional um simples erro de procedimento? Enfim, é uma obscenidade.

Como dito, grande parte dessas obrigações nem em lei está – o que é ainda mais grave: obriga aos contribuintes a se atualizarem diariamente com as infinitas normas infralegais expedidas pelas Fazendas federal, estaduais e municipais.

A redução drástica das obrigações, infelizmente, não é um projeto que esteja na mesa. Fala-se em melhorar algo, mas nada de tanta magnitude.

Afora as obrigações acessórias, também são tratadas em leis ordinárias a tributação sobre a folha, a tributação sobre dividendos, as alíquotas de tributos, a substituição tributária, e outros temas menores.

Sobre a substituição tributária, é preciso aguardar a entrada em vigor do IBS para se verificar se continuará a ser usada. Contudo, se o instituto continuar admitido na constituição (hoje está no parágrafo 7° do artigo 150), não há dúvida que o fisco continuará a usar e abusar do expediente.

Facilita a fiscalização, embora transforme a vida das empresas em um inferno, tendo que buscar o MVA de cada produto que vende. Ao menos, com uma legislação unificada, tende a melhorar e a uniformizar a utilização, distinguindo-se do que hoje ocorre, onde cada estado tem a sua, com alguns estados celebrando protocolos entre eles, e com isso obrigando as empresas, a cada operação, a pesquisar a existência de protocolos e a legislação do estado de destino.

A tributação sobre a folha, pauta do Ministério da Economia para a geração de empregos, também se resolve com uma mudança na n° Lei 8212/91. O problema aqui é encontrar substituto para a arrecadação. A contribuição previdenciária paga pelas empresas é uma das principais fontes de arrecadação para a previdência. Abdicar dessa receita, somente com aumento (ou criação) de algum outro tributo. O cobertor é curto.

A tributação sobre lucros e dividendos é outro ponto polêmico. Como se sabe, as empresas podem distribuir seus lucros e esse rendimento é isento para os sócios ou acionistas. Não é de hoje que tramitam projetos buscando alterar essa realidade, e as justificativas são as mais variadas: desde aumentar a arrecadação, até alcançar uma suposta isonomia com a tributação do trabalho assalariado.

Os defensores de tal tributação repetem sempre o mesmo argumento: somente o Brasil e mais um ou outro país, no mundo, concedem essa isenção. Esquecem de dizer que somente o Brasil tem ICMS, IPI, PIS, COFINS, ISS, IRPJ, CSLL, CIDE, IOF, SPED, DCTF, e outras sopas de letras…

Como se não bastasse, no Brasil, quando da instituição da isenção, o que se deu com o artigo 10 da Lei 9.249/95, a proposta foi unificar a tributação do investidor e da investida com uma alíquota de 34%. Assim, embora tecnicamente tenhamos uma isenção, o que se fez, na época, foi concentrar toda a tributação na empresa. Tal expediente facilita a fiscalização (no lugar de fiscalizar empresas e sócios, basta fiscalizar a empresa), simplifica os procedimentos fiscais para os investidores, e motiva a realização de investimentos.

Daí que, tributar dividendos sem reduzir a tributação da empresa de forma compensatória, representará um tiro no pé, um claro acréscimo de tributação, um desestímulo ao investimento produtivo.

Esse é outro ponto que os defensores da tributação preferem esquecer: dividendo e salário possuem naturezas distintas. Dividendo não é rendimento do trabalho, mas retorno de investimento. Há um prêmio de risco aí que deve ser considerado. Se o rendimento do investimento produtivo não compensar, sempre restará ao investidor aplicar seus recursos em títulos e outros investimentos sem risco.

Em resumo, sem investimento não há salários. O sistema precisa se equilibrar.

Como se vê, as questões infraconstitucionais são tão ou mais relevantes do que as constitucionais. Melhor seria se a discussão partisse desses pontos.

Como a despesa é grande, e a receita não pode cair, um caminho mais racional talvez fosse simplificar as obrigações acessórias sem mexer em tributo; reformar a administração, reduzindo funcionários, vendendo estatais, resolvendo ineficiências; com um novo e civilizado patamar de despesas (ainda que no horizonte), repensar a tributação para esse novo Brasil, em níveis igualmente civilizados.